煙草是一種特殊的商品。眾所周知，煙草能造成死亡和疾病，而遠(yuǎn)離煙草就可以預(yù)防其危害。然而，它卻擁有合法銷售的公開身份。

1950 年，兩位學(xué)者在《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》（BMJ）上發(fā)表文章《吸煙與肺癌》，第一次將吸煙與肺癌聯(lián)系起來。70 年來，世界各國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了如何才能減少和預(yù)防煙草危害，即加大稅收、無煙法律、營(yíng)銷限制和戒煙服務(wù)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，煙草每年使 800 多萬人失去生命，其中有 700 多萬人死于直接吸煙，另外二手煙霧每年導(dǎo)致大約 120 萬人過早死亡。其中，中國(guó)是全球卷煙消耗最大的國(guó)家，與煙草有關(guān)的疾病每年造成 110 萬人死亡。為抵制煙草消費(fèi)，世界衛(wèi)生組織于 2003 年通過了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（FCTC）。2005 年，公約正式生效。

截至 2019 年，該公約已經(jīng)納入包括中國(guó)在內(nèi)的 181 個(gè)國(guó)家，覆蓋了世界 90% 以上的人口。那么，從 2003 年到 2019 年，14 年間 FCTC 是否減少了全球卷煙消費(fèi)呢？

圖 | 2019 年世界無煙日海報(bào)（來源：who）

6 月 22 日，《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》（BMJ）施放大招，在當(dāng)期雜志發(fā)布了 8 篇煙草相關(guān)研究論文與評(píng)論，希望能對(duì)此得出解釋。

這 8 篇論文題目分別是：

如何阻止煙草流行戒煙、中國(guó)和日本的煙草國(guó)企有違其國(guó)家承諾、煙草公司的國(guó)有化和私有化問題1970 年至 2015 年期間 71 個(gè)國(guó)家的煙草消費(fèi)量估算、《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》對(duì)全球煙草消費(fèi)的影響、加拿大、英格蘭和美國(guó)青少年中電子煙的流行與吸煙率煙草控制、新資源、現(xiàn)有條約和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)大煙草、新政治和保姆國(guó)家。

中國(guó)的煙草問題占據(jù)了“C 位”。

FCTC 的失敗

研究人員獲取了 71 個(gè)國(guó)家 1970 年至 2015 年的卷煙消費(fèi)數(shù)據(jù)，覆蓋全球卷煙消費(fèi)量的 95% 以上，覆蓋了世界人口 85%。

從每年的人均卷煙消費(fèi)數(shù)據(jù)看，1985 年起，10 大卷煙消費(fèi)國(guó)中，美國(guó)、日本、波蘭、巴西和德國(guó)等 5 個(gè)國(guó)家的人均卷煙消費(fèi)量穩(wěn)步下降。相比之下，中國(guó)和印度尼西亞的人均消費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)。俄羅斯、韓國(guó)和意大利 3 國(guó)的人均卷煙消費(fèi)則起伏不定。

該研究發(fā)現(xiàn)，過去 30 年中，大多數(shù)國(guó)家的卷煙消費(fèi)量下降，但特定國(guó)家消費(fèi)的趨勢(shì)變化很大。例如，2013 年中國(guó)消費(fèi)了 250 萬噸卷煙，超過俄羅斯 36 萬噸、美國(guó) 28 萬噸、印度尼西亞 28 萬噸、日本 20 萬噸，及接下來的 35 個(gè)國(guó)家卷煙消費(fèi)的總和。

那么，F(xiàn)CTC 對(duì)全球卷煙消費(fèi)的影響如何呢？

2003 年 5 月，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》在第 56 屆世界衛(wèi)生大會(huì)上通過。這項(xiàng)國(guó)際條約的目的，是在全世界減少與煙草有關(guān)的死亡和疾病。公約條款涉及：煙草價(jià)格和增加稅收，向未成年人銷售和由未成年人銷售，煙草廣告和贊助，標(biāo)簽，非法貿(mào)易以及二手煙霧。公約于 2005 年 2 月 27 日正式生效，具有國(guó)際約束力。

圖 | 從 1970 年到 2015 年，十大卷煙消費(fèi)國(guó)的人均卷煙消費(fèi)趨勢(shì)（來源：BMJ）

研究人員對(duì) 2003 年前后各國(guó)的卷煙消費(fèi)做了對(duì)比。結(jié)果顯示，沒有任何證據(jù)證明 2003 年后，全球成人卷煙消費(fèi)有顯著下降。與全球人均消費(fèi)相比，高收入和歐洲國(guó)家成年人每年人均卷煙消費(fèi)在 2003 年后減少了 1000 多支，而低收入和中等收入以及亞洲國(guó)家的成年人每年消費(fèi)量增加超過 500 支。

分析認(rèn)為，這種沖突的原因應(yīng)當(dāng)歸因于中低收入國(guó)家所采用的煙草控制政策有限，加上 FCTC 執(zhí)行機(jī)制缺乏、煙草非法貿(mào)易以及全球這種有害健康的商業(yè)化氛圍。

還有一種令人信服的解釋認(rèn)為，由于高收入國(guó)家對(duì)煙草的監(jiān)管日益嚴(yán)苛，于是煙草商將其游說、營(yíng)銷和推廣活動(dòng)重點(diǎn)從高收入國(guó)家轉(zhuǎn)移到了中低收入國(guó)家，而后者對(duì)煙草的監(jiān)管遠(yuǎn)未完善。

因此，研究人員認(rèn)為，那些對(duì)全球煙草控制沾沾自喜的人該醒醒了，應(yīng)推出更有效的煙草控制政策，完善煙草公約。

如何阻止煙草流行

2008 年，世衛(wèi)組織推出了 6 項(xiàng)措施，包括監(jiān)測(cè)煙草使用與預(yù)防政策，保護(hù)人們免受吸煙危害，提供戒煙幫助，警示煙草危害，禁止煙草廣告、促銷和贊助，以及提高煙稅。

世衛(wèi)組織認(rèn)為，6 項(xiàng)措施中監(jiān)測(cè)是關(guān)鍵。因?yàn)榱己玫谋O(jiān)測(cè)可以跟蹤煙草流行的規(guī)模和特點(diǎn)，并指導(dǎo)政策調(diào)整。然而，只有占世界人口三分之一的國(guó)家在監(jiān)測(cè)煙草使用，也就是每 5 年在全國(guó)進(jìn)行具有代表性的年輕人和成人調(diào)查。

吸煙者需要戒煙幫助。首先是要了解吸煙危害。2009 年在中國(guó)進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查揭示，吸煙者中只有 38% 知道吸煙會(huì)導(dǎo)致冠心病，只有 27% 知道會(huì)導(dǎo)致中風(fēng)。戒煙服務(wù)是助推劑。在了解煙草危害后，多數(shù)煙民會(huì)打算戒煙，這時(shí)候咨詢和藥物治療可使其戒煙的成功機(jī)會(huì)大大增加。世界上有 26 個(gè)國(guó)家（占世界人口的 33%）向煙民提供全面戒煙服務(wù)，為其報(bào)銷全部或部分戒煙費(fèi)用，同時(shí)有四分之一的低收入國(guó)家未提供任何戒煙幫助。

圖形警示需要重視起來。反煙草廣告以及包裝上的圖形警示對(duì)減少兒童吸煙非常有效，也是進(jìn)展最快的控?zé)熍e措。世衛(wèi)組織稱，巴西、加拿大、新加坡和泰國(guó)在采取圖形警示后進(jìn)行了研究，結(jié)果一致表明圖形警示大大提高了人們對(duì)煙草使用危害的認(rèn)識(shí)。據(jù)世衛(wèi)組織2017年數(shù)據(jù)，世界上有78個(gè)國(guó)家規(guī)定了煙盒圖形警示，覆蓋世界上35億人口，占47%。還有27個(gè)國(guó)家沒有煙草警示，包括8個(gè)低收入國(guó)家、13個(gè)中等收入國(guó)家和6個(gè)高收入國(guó)家。

中國(guó)一直沒有執(zhí)行此策略，利益相關(guān)者給予了巨大阻力。2016年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、煙草專賣局副局長(zhǎng)段鐵力給出的理由是，在煙盒上印警示圖標(biāo)不符合中國(guó)文化傳統(tǒng)，且目前沒有增加圖標(biāo)的打算。一個(gè)矛盾的事實(shí)則是，國(guó)內(nèi)香煙包裝的警示很不到位，而出口到國(guó)外的則按公約規(guī)定，把煙盒做得讓人見而生厭。

圖 | 左圖為中華牌香煙國(guó)內(nèi)包裝，右圖為該品牌香煙在境外印有健康警示圖形的包裝。（來源：網(wǎng)絡(luò)）

煙草廣告要禁止。有研究稱，全面禁止一切煙草廣告、促銷和贊助，可使煙草消費(fèi)平均減少約 7%，有些國(guó)家的消費(fèi)會(huì)出現(xiàn)高達(dá) 16% 的下降。但世界上只有 37 個(gè)國(guó)家（占世界人口的 15%）這樣做。

征稅。只有 32 個(gè)國(guó)家（占世界人口 10%）征收的煙草稅率超過零售價(jià)格的 75 %。

必須阻止煙草非法貿(mào)易。全球消費(fèi)的卷煙和煙草制品中有十分之一屬于非法。煙草業(yè)人士往往認(rèn)為，對(duì)煙草實(shí)行高稅收會(huì)導(dǎo)致逃稅。而世衛(wèi)組織表示，有證據(jù)顯示，治理不力、腐敗現(xiàn)象猖獗、政府對(duì)處理非法煙草的承諾不夠堅(jiān)定、海關(guān)和稅收管理不善以及煙草制品非正式分銷渠道等非稅收因素往往同等重要，甚至更為重要。

有內(nèi)部行業(yè)文件表明，煙草業(yè)在暗地推進(jìn)全球的非法貿(mào)易。煙草業(yè)還在阻止提稅和圖形警示等措施，并辯解稱這些措施會(huì)推動(dòng)非法貿(mào)易。

世衛(wèi)組織認(rèn)為，事實(shí)上，即使提高了煙草稅和煙草價(jià)格，也可以使非法貿(mào)易問題得到解決，從而增加稅收并減少煙草使用。

但上述措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還有更復(fù)雜的因素。比如電子煙問題。電子煙是個(gè)新產(chǎn)品，其主要成分是尼古丁，它對(duì)人體的長(zhǎng)期危害尚不清楚。從這點(diǎn)看，電子煙的危害比煙草要小很多。不過，吸電子煙會(huì)刺激青少年去吸煙。新的BMJ文章顯示，2017 年到 2018 年間，在美國(guó)和加拿大，青少年電子煙吸煙流行率增加。

國(guó)家的度量

在中國(guó)，煙草效益與官員的政績(jī)會(huì)掛鉤，尤其是在云南這樣的煙草大省。

中國(guó)采取了多種方式進(jìn)行控?zé)煟航构賳T在公共場(chǎng)合吸煙，禁止煙草廣告和增加卷煙稅的法律，包裝上的健康警告，禁止自動(dòng)售貨機(jī)銷售以及在城市各個(gè)公眾場(chǎng)所禁止吸煙。最近，廣電總局還限制了影視作品中的吸煙鏡頭。這些政策均得到實(shí)施。

今年 5 月 31 日的世界無煙日，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心發(fā)布了 2018 年中國(guó)成人煙草調(diào)查結(jié)果，調(diào)查顯示公眾支持無煙環(huán)境政策比例進(jìn)一步上升，中國(guó) 15 歲及以上人群吸煙率與既往調(diào)查結(jié)果相比呈下降趨勢(shì)。對(duì)于這個(gè)數(shù)據(jù)，中國(guó)疾控中心原控?zé)熮k主任、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所教授楊功煥并不認(rèn)可，詳見下文專訪。

公眾支持工作場(chǎng)所全面禁煙的比例為 90.9%。超過九成的公眾支持在醫(yī)院、中小學(xué)校、公共交通工具、出租車和大學(xué)全面禁煙。支持餐館室內(nèi)全面禁煙的比例為 79.9%。

但阻礙猶存。比如文化因素，在婚嫁儀式上，很多人仍然熱衷遞煙來表達(dá)其祝福。

更重要的阻礙因素在于經(jīng)濟(jì)考量。在世界范圍內(nèi)，國(guó)有煙企在逐年減少。在 2015 年，世界上有 17 個(gè)國(guó)家有國(guó)有煙企。中國(guó)的煙草國(guó)企產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的三分之一。中國(guó)煙草總公司（CNTC）是一個(gè)完全國(guó)有的實(shí)體，也是世界上最大的煙草公司，而日本煙草公司排名第四，日本財(cái)務(wù)部擁有其至少三分之一的股份。這就意味著，國(guó)有經(jīng)濟(jì)利益與公共衛(wèi)生利益之間存有沖突。

這是一個(gè)左右手互博的事情。一方面，政府從煙草稅收和銷售中獲益；另一方面，這種合法消費(fèi)品奪去眾多的公眾健康，造成更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。

研究者并不認(rèn)為煙企私有化是煙草控制的出路。對(duì)于一種致命的合法消費(fèi)品，其經(jīng)濟(jì)學(xué)方案的制定需要非同尋常的認(rèn)識(shí)。完全的私有化可能會(huì)導(dǎo)致更低的價(jià)格和更吸引人的卷煙產(chǎn)品，這可能會(huì)增加煙草消費(fèi)。

因此，有研究者認(rèn)為煙企是私有還是國(guó)有，不是關(guān)鍵所在。答案應(yīng)該是全面監(jiān)管，放在首位的應(yīng)該是公共衛(wèi)生利益，而非眼前的經(jīng)濟(jì)效益。

專訪中國(guó)疾控中心原控?zé)熮k主任、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所教授楊功煥

DeepTech：盡管中國(guó)疾病預(yù)防控制中心發(fā)布 2018 年中國(guó)成人煙草調(diào)查結(jié)果顯示，公眾支持無煙環(huán)境政策比例進(jìn)一步上升，中國(guó) 15 歲及以上人群吸煙率與既往調(diào)查結(jié)果相比呈下降趨勢(shì)，但?BMJ?文章認(rèn)為，中國(guó)成人人均卷煙消費(fèi)還是在上升，這是怎么回事？

楊功煥：我可以很明確地告訴你，因?yàn)槲覅⒓恿诉@個(gè)報(bào)告發(fā)布前的討論，所以我知道事實(shí)。我們可以這么說，中國(guó)的吸煙流行率基本上是沒有顯著性的下降。從我們統(tǒng)計(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，每一次的抽樣調(diào)查可能會(huì)高可能會(huì)低，即使書面（數(shù)據(jù)）上來看有一點(diǎn)下降，但是它其實(shí)沒有明顯的下降。

這跟我們 2015 年的結(jié)果是類似的。也就是從 2005 年《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》在中國(guó)生效以后，中國(guó)的吸煙流行率雖然說沒有上升，但是也沒有下降，那么這就跟中國(guó)控?zé)煵呗缘膱?zhí)行有很大的關(guān)系。

去年我發(fā)布了一本書叫做《中國(guó)控?zé)煛罚瑢ｉT對(duì)中國(guó)控?zé)煹?6 個(gè)策略進(jìn)行了分析，基本上執(zhí)行得不夠好。中國(guó)有進(jìn)步的方面是，在室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所禁煙，以及在廣告法方面有一點(diǎn)成效，但在圖形警示、提供戒煙幫助等方面都做得不夠。

煙草加稅雖然在 2015 年做了一點(diǎn)加稅，但是隨著通貨膨脹，加稅的效果實(shí)際上也是被削弱了，再加上零售商的管制不好，通過地方補(bǔ)貼以及打折銷售，實(shí)際上加稅的效果在第二年以后效果就不明顯了。

那么再說到為什么圖形警示煙盒沒做好呢？因?yàn)閲?guó)家煙草專賣局是履行公約的成員，這就導(dǎo)致中國(guó)的控?zé)熉募s部際協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)際上很多就執(zhí)行不下去，反而成了幫助煙草公司在推銷有些產(chǎn)品的一個(gè)附生服務(wù)，煙草專賣局是堅(jiān)決反對(duì)圖形警示煙盒這一塊的，所以雖然世界上已經(jīng) 120 多個(gè)國(guó)家都有圖形警示，但是我們沒有執(zhí)行。

在我的書上描述了中國(guó)從 2008 年到現(xiàn)在 10 年來控?zé)熃绾蜔煵輰Ｙu局、煙草公司之間的多次較量和角力，因?yàn)樗麄兲幵陬I(lǐng)導(dǎo)的位置了，所以說中國(guó)的控?zé)熃缭谶@個(gè)問題上幾乎是除了宣傳和教育，其實(shí)在政策改變上幾乎沒有，而且國(guó)家煙草專賣局的副局長(zhǎng)在 2016 年的人大會(huì)上很明確宣布，要想在中國(guó)進(jìn)行圖形警示，沒門兒。所以現(xiàn)在看起來在中國(guó)大概是一個(gè)非常困難的境地。

《中國(guó)控?zé)煛愤@本書專門提到，希望衛(wèi)生部門在成立控?zé)熉募s部際協(xié)調(diào)機(jī)制的時(shí)候不要煙草專賣局進(jìn)入，但是最后國(guó)家煙草專賣局仍然作為領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)入了控?zé)熉募s部際協(xié)調(diào)機(jī)制。所以中國(guó)的控?zé)熣邎?zhí)行上其實(shí)現(xiàn)在存在著很大的難度。

我們中國(guó)控?zé)熑〉玫某删椭饕谟诿癖姷囊庾R(shí)、媒體的認(rèn)識(shí)和社會(huì)的認(rèn)識(shí)，所以在這個(gè)方面中國(guó)控?zé)熯€是取得了很大的成就，地方政府的立法也取得了比較大的成績(jī)，這也是我們看到中國(guó)控?zé)煹南Ｍ?，是通過社會(huì)的動(dòng)員、民眾的認(rèn)識(shí)來做，但是圖形警示必須要有煙草專賣局同意，所以這一塊就進(jìn)展非常少。

DeepTech：他們的理由是什么？

楊功煥：他們知道圖形警示是非常有效的措施，但就擔(dān)心影響卷煙銷量，他們并不想真正讓老百姓了解情況，而只是想不要影響煙草銷量。

他們公開的理由就是，圖形警示不符合中國(guó)的文化，會(huì)傷害中國(guó)人民的感情。但我們駁斥了很多。因?yàn)榕_(tái)灣、香港、澳門、新加坡這些華人聚集的地方，很早就有煙盒圖形警示，所以這些理由是站不住腳的。

DeepTech：電子煙也是一個(gè)大的議題，你對(duì)電子煙監(jiān)管有什么看法？

楊功煥：電子煙確實(shí)是一個(gè)潮流。我們也承認(rèn)，它的危害肯定比燃燒的卷煙要小很多，但是它并不是絕對(duì)沒有危害，而且它對(duì)青少年是有影響。

加上商家的推銷，電子煙還是以極其洶涌的方式在整個(gè)社會(huì)蔓延開來了，所以我們還是希望有一定的監(jiān)管，因?yàn)榧热皇钱a(chǎn)品，那么就要有監(jiān)管。這也是控?zé)熃绺鸁煵輰Ｙu局之間另外一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，煙草專賣局希望由他們來監(jiān)管，他們當(dāng)然就會(huì)從他們的商業(yè)利益來考慮，就會(huì)更嚴(yán)重！

我們希望中國(guó)的藥檢局來監(jiān)管，因?yàn)檫@樣就會(huì)更好地考慮產(chǎn)品的安全性能以及對(duì)青少年的保護(hù)，但是目前國(guó)家對(duì)這塊還處于無管束的狀態(tài)。

我覺得中國(guó)的政策經(jīng)常會(huì)有這種問題，都是在大家在呼吁監(jiān)管的時(shí)候不著手，一直到出了問題了才來，現(xiàn)在電子煙就是屬于這種狀況。所以我們也希望媒體能夠更多呼吁這一塊，因?yàn)殡娮訜熂热皇莻€(gè)產(chǎn)品，它必須要監(jiān)管。

DeepTech：最新的消息是，深圳將“電子煙”納入控?zé)煼懂?，也有?bào)道說今年中國(guó)衛(wèi)生部門可能會(huì)出臺(tái)政策，你了解嗎？

楊功煥：這里就是一個(gè)博弈的階段。有人認(rèn)為應(yīng)該是煙草專賣局來監(jiān)管，還有人說應(yīng)該是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，還有人認(rèn)為應(yīng)該讓藥監(jiān)局來監(jiān)管，但是還沒出臺(tái)時(shí)間表。

DeepTech：BMJ?文章認(rèn)為，煙企國(guó)有化是一個(gè)出路，可以更有效控制生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但這需要國(guó)家抬升公共衛(wèi)生利益的認(rèn)識(shí)。你怎么看？

楊功煥：應(yīng)該是按照消費(fèi)需求來控制生產(chǎn)，但政府有時(shí)候刺激了生產(chǎn)需求。有些地方政府對(duì)煙農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。其實(shí)在 1990 年代末，中國(guó)煙草業(yè)是不景氣的。如今大的煙草公司實(shí)際上是國(guó)有煙草公司，而國(guó)有煙草公司和煙草專賣局是二者合一的，由于這個(gè)關(guān)系就使控?zé)煹恼邎?zhí)行不下去。

所以在中國(guó)現(xiàn)在情況下單獨(dú)談國(guó)有還是私有哪個(gè)更好，就很難回答。

來源：MIT科技評(píng)論